L’Union Européenne Présidente du G20, Chiche?

L’Union Européenne est membre du G8 depuis 1975. Dès 1999, l’UE est représentée au sein du G20. Depuis le Traité de Lisbonne, le Président du Conseil Européen, Herman von Rompuy, et le Président de la Commission Européenne, José Manuel Barroso, ainsi que le Président de la BCE et le Commissaire aux Affaires Economiques et Monétaires, Olli Rhen, sont présents dans les discussions du G20. En un mot, l’UE est un acteur historique du Groupe des 20. Dès lors, ne pouvons-nous pas postuler que l’UE est équivalente aux autres membres du G20 ? Ne devrait-elle pas alors pouvoir prendre la Présidence du Groupe ? Définissons tout d’abord le rôle de la Présidence du G20 : le membre qui préside propose l’agenda des discussions au niveau des groupes de travail technique et irrigue ainsi de ses propositions l’animation de l’ensemble des discussions au niveau des sherpas, des Ministres et des Chefs d’Etat et de Gouvernement. Du point de vue de l’organisation, la Présidence assume l’ensemble des coûts logistiques et de sécurité pour la totalité des participants. Cette définition exclut-t-elle vraiment l’Union Européenne comme certains en ont forgé la croyance en Europe et dans le monde ?

L’UE semble pouvoir remplir le rôle de Présidence du G20 car son rôle politique lui donnerait une légitimité pour bâtir un agenda de négociations et animer les discussions. Toutefois, l’UE fait face à des défis politiques et institutionnels structurels qui la brident dans son développement diplomatique et l’empêchent de fait de présider le G20.
I. L’Union Européenne, capable de jouer le rôle de Présidence du G20
L’Union Européenne a été au cœur de la création du G20 en 1999 et de sa revitalisation en 2008. C’est l’Allemagne qui a présidé le premier Sommet en 1999.  Si le Groupe est tombé en désuétude politique entre 2001 et 2008, Il ne faut pourtant pas oublier que ce sont Gordon Brown et Nicolas Sarkozy, ce dernier Président du Conseil de l’Union Européenne, qui ont provoqué la réactivation du G20 pour traiter la crise financière. L’Union Européenne s’est d’emblée montrée être un groupe au sein du Groupe et sa force s’est avérée être proportionnelle à sa capacité à s’unir pour peser de manière conjointe. Lors des deux premiers Sommets, l’UE et les Etats membres (France, Allemagne, Italie, Royaume-Uni) ont porté ensemble l’approche européenne de la régulation (pour encadrer la rémunération variable des traders) et ont su convaincre, en tant que membres du Marché Unique, de la nécessité de ne pas se replier sur les politiques protectionnistes.
L’Union Européenne dispose aujourd’hui des institutions nécessaires pour jouer le rôle de Présidente du G20, elle est présente et active sur les sujets majeurs qui animent les discussions du groupe et elle a même ouvert des chantiers politiques neufs qui ont toute leur place au G20.
     1. L’Union Européenne au rendez-vous institutionnel
Depuis le Traité de Lisbonne, l’UE réunit le Conseil Européen avant chaque Sommet du G20. Le Conseil Européen est composé des 27 Chefs d’Etat et de Gouvernement de l’Union sous la Présidence d’Herman von Rompuy et permet de tracer les lignes de forces que l’UE défendra de manière conjointe dans les négociations du G20. Par exemple, le 17 Septembre 2009, en vue du Sommet du G20 à Pittsburgh la semaine suivante, le Conseil Européen a affirmé vouloir porter dans les négociations 6 points forts[1] :  Assurer une reprise durable (1) ; Donner la priorité à l'emploi (2) ; Mettre rapidement en œuvre les engagements pris en faveur de la réforme des marchés financiers (3) ; Promouvoir des pratiques de rémunération responsables dans le secteur financier (4) ; Renforcer les institutions financières internationales (5) ; Promouvoir la sécurité énergétique (6). Ces grandes lignes ont été adoptées ou se sont imposées à l’agenda du G20 dans les Sommets depuis 2009. A titre d’exemple, la volatilité du prix des matières premières (agricoles et énergétiques) fait l’objet d’un des axes de travail phare de la Présidence Française du G20-G8.
La BCE joue également un rôle important dans les travaux du G20 en participant à la surveillance prudentielle et à la stabilité financière. Bien que la responsabilité directe de gérer ces missions relève des autorités nationales compétentes (Autorité du Contrôle Prudentiel et Autorité des Marchés Financiers en France), le Traité de Maastricht confère à l’Eurosystème la mission de coordination de ces politiques au niveau communautaire. Il s’agit principalement de tester la résistance du système financier de la zone euro, d’accompagner les autorités nationales dans la construction et mise en œuvre des règles financières et enfin de promouvoir la coordination entre autorités de contrôles et banques  centrales pour assurer la stabilité des prix.
Enfin, la Commission Européenne pilote les Comités européens de régulation en matière de services financiers, le Comité européen des Contrôleurs bancaires (CEBS) devenu Autorité Bancaire Européenne (EBA) le 1er janvier 2011[2], le Comité européen des contrôleurs des assurances et des pensions professionnelles et le Comité européen des régulateurs de marchés de valeurs mobilières[3].
     2. L’Union Européenne au rendez-vous politique
Le Commissaire au marché intérieur, Michel Barnier, a effectué son premier voyage à l’étranger pour 2010 aux Etats Unis afin d’aborder les questions de régulation financière. A son retour, il a tenu une conférence de presse afin de préciser les avancées réalisées par l’UE dans la mise en œuvre des décisions du G20[4] et la feuille de route adoptée par la Commission[5] pour agir dans trois directions : la transparence et la responsabilité des acteurs financiers, la supervision financière et la prévention et gestion des risques.
Ce point politique reprend le travail d’une décennie effectuée par la Commission Européenne en matière de régulation financière[6], sujet au cœur du G20. L’UE s’est impliquée à travers de nombreux textes législatifs communautaires :
  1. Directive concernant l’accès à l’activité des établissements de crédit et son exercice[7] (2006)
  2. Directive sur l’adéquation des fonds propres des entreprises d’investissement et des établissements de crédit[8] (Mise en œuvre des accords internationaux (accords de Bâle II) sur les normes prudentielles (2006)).
  3. Directive concernant l’accès à l’activité des établissements de monnaie électronique et son exercice ainsi que la surveillance prudentielle de ces établissements[9] (2000)
  4. Directive concernant les règles de surveillance des établissements de crédit, des entreprises d’assurance et des entreprises d’investissement appartenant à un conglomérat financier[10] (2002)
  5. Directive sur l’intermédiation en assurances[11] a fixé un cadre juridique commun et créé une obligation d’immatriculation (2002)
  6. Directive sur les marchés d’instruments financiers (MIFid)
  7. Directive sur l’information financière[12] (2004)
  8. Directive Abus de marché[13] (2003).
  9. Règlement sur les Normes comptables[14] (Adoption des normes comptables internationales élaborées par l’IASB pour les sociétés cotées (à partir de 2005).
  10. Directive sur les Institutions de retraites professionnelles complémentaires[15] (2003)
  11. La réforme de la Directive sur les OPCVM[16] devant être finalisée début 2009 ( ?) pour réduire la fragmentation des fonds d’investissement de l’Union et à en améliorer l’efficacité.
En matière de régulation financière, l’Union Européenne ne s’est pas contentée de travailler sur les problématiques de supervision bancaire en traitant les problématiques de solvabilité des institutions financières et de volatilité des prix. Elle a également ouvert de nouveaux chantiers politiques forts, que les autres pays du G20 n’ont pas portés. Le Commissaire au marché intérieur, Michel Barnier, a récemment soulevé la question des cabinets d’audit comme acteur clé du système : en tant que certificateurs des comptes, en particulier des états financiers produits par les institutions bancaires et d’assurance, ils ont un rôle essentiel à jouer quant à la confiance envers le système financier (et donc sur la notation des obligations et la transparence de l’information dont le marché dispose). L’UE s’est également positionnée de manière très forte en faveur d’une taxe Tobin sur les transactions financières, sujet au cœur du G20 depuis 2008. Question politique clé, le débat autour de cette taxe est au cœur du débat sur la régulation et la liberté donnée aux opérateurs de transactions financières internationales. Malgré les hésitations sur la compatibilité avec le Traité de Maastricht en matière de liberté de circulation des capitaux[17], et bien que le moteur franco-allemand butte en la matière sur l’absence de consensus au niveau des autres Etat-membres[18], le Parlement Européen s’est prononcé en sa faveur à 529 voix contre 127 le mardi 8 mars 2011.
     3. L’Union Européenne ouvre des perspectives de Gouvernance plus large
Au-delà de la régulation financière, le G20 peut ouvrir des débats internationaux plus larges. A cet égard, l’Union Européenne s’est faite le porte-parole d’une approche politique holistique là où les acteurs Etatiques sont entrés dans le G20 avec des préoccupations moins globales.
Dès 2009, l’Union Européenne appelait à prendre la problématique de l’emploi en considération dans les discussions du G20[19] ; cet appel résonne par écho dans les positions prises par l’Agence du Travail des Nations Unies qui, avant le Sommet de Séoul de 2010, appelait le G20 à se préoccuper de l’emploi[20]. Et pour cause, le taux de chômage moyen en Europe est passé de 7.3% à 9.3% entre 2008 et 2009. Lors d’une rencontre entre les Ministres du Travail du G8 à Rome en mars 2009, le commissaire Špidla, chargé de l’emploi et des affaires sociales, a notamment déclaré[21] : «La crise économique est une crise mondiale qui touche les marchés du travail dans le monde entier. Nous devons trouver des solutions à l’échelle mondiale pour juguler ses répercussions sociales et aider les personnes qui perdent leur emploi. Notre priorité doit être de maintenir autant que possible les personnes en activité et de consolider et d’améliorer leurs compétences pour qu’elles puissent trouver de nouveaux emplois. En coordonnant notre action à un niveau mondial, nous pourrons être certains que la dimension humaine sera au centre des discussions sur l’amélioration de la gouvernance internationale.» Un appel qui fait écho au lancement du plan d’action du Fonds social européen (FSE) en octobre 2008[22] pour faire face aux conséquences sociales de la crise.
Premier bailleur de fonds pour l’aide au développement pour un montant de 46 milliards € en 2007 (soit 56% des aides au développement versées dans le monde) et des estimations supérieures à 66 milliards € en 2010 jusqu’à 90 milliards € en 2015, l’UE a également soulevé rapidement la question du développement pour l’inscrire à l’agenda du G20[23] dès novembre 2008 avant le Sommet de Washington.  Question on ne peut plus pertinente pour l’UE qui est le premier partenaire commercial des pays en développement. Pour le Commissaire européen au Développement et à l'Aide humanitaire, Louis Michel « La pauvreté est la crise la plus urgente au monde. Le Sommet de Washington 'Bretton Woods II' offre une occasion à ne pas manquer pour que la dimension du développement soit prise en compte dans la nouvelle architecture financière internationale. Le temps est venu pour que le système financier joue pleinement son rôle et contribue à sortir des millions de personnes de la pauvreté. Les trois jours de débats qui auront lieu à Strasbourg lors des Journées européennes du Développement seront riches en propositions. Si l'Europe est à l'écoute des responsables du Sud du 15 au 17 novembre, le G20 doit aussi placer la pauvreté au centre de ses priorités. » L’actualité récente fait à nouveau écho à cet appel de la Commission européenne : dans une tribune du 7 novembre 2010, le Président de la Banque Mondiale, Robert Zoellick appelle à regarder au-delà de Bretton Woods II. Cet appel résonnera également à travers l’appel de Ban Ki-Moon, Secrétaire Général de l’ONU[24] appelant le G20 à Séoul à se saisir des objectifs du Millénaire pour le développement.
Porteuse d’une vision pour le G20, l’UE semblerait tout à fait capable d’établir un agenda ambitieux pour le Groupe et son Sommet et d’irriguer les négociations de propositions politiques. Au-delà de sa capacité, le fonctionnement-même de l’Union Européenne, fondé sur le consensus et la négociation multilatérale, semble lui donner les aptitudes nécessaires pour mener la Présidence d’un Groupe complexe comme le G20. La négociation à 27 n’est-elle pas plus compliquée que la négociation à 20 ?
II. L’Union Européenne doit encore mûrir pour relever le défi
Si cette question semble ouvrir une nouvelle vocation internationale à l’Union Européenne, il n’en reste pas moins qu’elle bute encore sur de nombreux défis économiques et politiques qui l’empêchent d’endosser le rôle de Président du G20.
     1. Les efforts de l’UE aspirés par les difficultés économiques intérieures
L’Union Européenne, en tant que construction économique, vient de traverser une période de troubles intenses qui a affaibli et continue d’affaiblir son projet d’intégration économique et a fortiori son projet d’intégration politique. La crise de la dette souveraine grecque, suivie de celle de l’Irlande et du Portugal ont mené l’UE à travers une ordalie dont elle est sortie plus faible : gérées par les Etats plus que par la Commission ou la Banque Centrale Européenne[25], ces crises successives ont consacré la défense des intérêts nationaux au lieu de l’intérêt communautaire.
Elles ont placé l’UE et ses membres devant deux questions qui relèvent toutes de l’arbitrage entre approche fédérale ou approche confédérale de la construction européenne.
La première est la question de la politique budgétaire des Etats membres. Encadrés, au niveau européen, par les normes du Pacte de Stabilité et de Croissance, les Etats restent souverains en matière de politique fiscale et ne sont pas rendus responsables du non-respect du pacte. L’instrument communautaire ne produit pas les effets contraignants attendus. En découle, de surcroit, la question de la méthode employée pour restructurer les dettes souveraines qui dressent à nouveau l’opposition entre enjeu collectif/communautaire et enjeu national : le pilotage d’une telle opération doit-il être laissé aux Etats ou doit-il être conduit par l’UE ?
La deuxième question est celle de la politique monétaire communautaire. Pilotée en principe de manière indépendante par la Banque Centrale Européenne pour les 17 Etats de la zone euro, comment peut-elle définir une politique monétaire pour ajuster la quantité de monnaie nécessaire à des régions dont l’inflation locale est sensiblement différente ?
L’UE, toujours en proie à ces questions qui minent sa capacité à se projeter politiquement en leader international supranational, devrait accueillir 2011 avec optimisme, assure Charles WYPLOSZ, Professeur d'économie, Institut de Hautes Etudes Internationales et du Développement (Genève). Ce sera l’occasion d’une plus grande intégration là où 2010 a mis dos à dos la Commission, la BCE et les Etats membres.
     2. L’Union Européenne encore fragile face aux Etats
En son sein et dans le monde, l’Union Européenne, en tant que construction supranationale, subit aujourd’hui de menaçantes attaques qui freinent son développement en matière de politique extérieure.
La menace est d’abord endogène : les 27 sont les premiers rivaux institutionnels de l’UE. La montée des extrêmes-droites dans certains Etats membres accuse, par symétrie, le recul progressif de l’idée communautaire dans les cercles politiques nationaux. En France et en Angleterre, la droite de la droite est particulièrement anti-européenne et souverainiste. Elle va jusqu’à à attaquer personnellement l’incarnation du Traité de Lisbonne, le Président du Conseil Européen, Herman von Rompuy[26]. L’UE subit une première fragilité à cet égard. Et au-delà de cette faiblesse, elle se plie à une forme d’autocensure. Certains hauts fonctionnaires de la Commission Européenne en charge de suivre les affaires G20-G8 ne projettent pas l’UE en tant que présidente du G20. Elle ne serait pas en mesure de s’opposer clairement à ses Etats membres dans des négociations où elle aurait un rôle indépendant. Pourquoi, dès lors, tant d’énergie politique investie dans le Traité de Lisbonne ?
Ensuite, la menace est exogène : Certains Etats et Organisations Internationales n’ont cessé de marteler leur mécontentement quant à la surreprésentation des européens dans les négociations. Déjà présente avec 4 pays membres du G20 (France, Allemagne, Angleterre, Italie), l’Europe bénéficie de l’Espagne comme invitée permanente. De surcroit, l’UE, en tant qu’organisation, est doublement présente à la table des Chefs d’Etat / de Gouvernement : le Président du Conseil Européen et le Président de la Commission Européenne participent aux discussions. Au total, 7 représentants de l’UE pour un groupe comptant 26 négociateurs en moyenne… Sans compter le Directeur Général du FMI et autres Européens à la tête des Institutions Internationales. De cette surreprésentation découlent des critiques de toute part. Le Président de la Banque Mondiale, Robert Zoellick[27], suggère discrètement que les Européens se rangent tous sous la bannière de l’UE afin de mettre fin aux critiques. Les observateurs asiatiques des relations internationales notent que la surreprésentation européenne n’a d’égale que la capacité de l’UE à se diviser et à ne pas saisir son potentiel[28]. Se saisissant de cette critique qui affaiblit la légitimité du G20 à traiter de cette manière les sujets que le Groupe aborde, certains pays se sont également rassemblés : ainsi est né le 3G ou « Global Governance Group » dont sont membres Singapour, la Suisse et le Qatar. 3G promeut le dialogue inclusif pour une gouvernance mondiale plus large. Façon plus nuancée de traiter la question soulevée par le « G192 » mené en Juin 2009 par la Bolivie, le Venezuela, le Nicaragua et Cuba[29].
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Au fond, cette question cristallise un grand nombre de problématiques centrales dans les relations internationales contemporaines et repose sur un rapport de force interne à l’UE entre les fédéralistes et les défenseurs de l’Etat nation. Le G20, cristallise l’attention diplomatique à plus haut niveau en tant qu’aiguillon d’une réforme de la gouvernance mondiale[30]. Héritier du G8 qui comportait  – sans faire de débat sur cette question – 5 Etats Européens et la Commission Européenne, il charrie aujourd’hui des questionnements lourds consacrant l’avènement l’ère multipolaire des relations internationales : les Européens peuvent-ils continuer à exister sans se rassembler sous la même bannière, celle de l’Union Européenne ? La réponse à cette question dépendra, à l’avenir, de la manière dont les pressions endogènes (les fédéralistes) et les pressions exogènes (les Etats et Organisations Internationales critiques de la surreprésentation) seront capables d’unir leurs forces pour faire accoucher l’Europe d’une Union politique par la volonté ou par la nécessité. Dans l’attente, elle est tolérée aux côtés des 19 Etats, regardée d’un œil curieux, parfois utilisée comme un avantage dans les négociations par ou contre les européens eux-mêmes, souvent perçue comme un frein à l’affirmation d’une ambition nationale depuis le Vieux Continent. Au fond, l’UE pourra présider le G20 lorsque les européens et autres citoyens du monde seront prêts à voir en l’Union comme un Etat fédéraliste.
Thomas Friang


[25]CHARLES WYPLOSZ, « 2011 : une bonne annnée pour l’Europe ? », 6 janvier 2011 pour Telos

[28] BARRY CARIN et PETER HEAP « Asians can think: A time for Asian leadership at the G20 », 4 novembre 2010 pour le East Asia Forum

[29] ANDREW F. COOPER, « G20 Membership and Process: The Unspoken Issues », 7 juin 2010 pour le Centre for International Governance Innovation

[30] THOMAS FRIANG « Le G20 pilotera-t-il la gouvernance mondiale ? » Février 2010 pour Youth Diplomacy http://www.youth-diplomacy.org/blog/debats/le-g20-pilotera-t-il-la-gouvernance-mondiale.htm

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